2008年金融危机爆发，国际粮价大幅下跌，CBOT玉米指数6个月内下跌48%，国内粮价同样大幅下滑，DCE玉米指数6个月内的跌幅超过30%。为稳定粮食市场，解决东北农民卖玉米难问题以及保护农民利益和种粮积极性，国家决定对玉米实施临时收储政策，国内玉米价格重回牛市之路。

表为国内玉米托市政策一览

　　临时收储政策催生出独立于国际市场的中国玉米市场。在临时收储政策的“保驾护航”下，国内玉米产量连年增长，“保护价”逐年提高，收储量屡创新高，2015年实现1.2542亿吨的“天量”收购。不过，在保证“农民增收”的同时，也产生了种种矛盾。
 

　　首先，“三高”问题持续存在。
 

　　玉米托市收购催生了市场“高价格、高库存、高进口(原料替代)”的“三高”问题，而这些问题违背了正常的市场逻辑。
 

　　2016/2017年度，国内玉米库存消费比将攀升至80%。据中国汇易网的数据分析，2015/2016年度国内玉米库存消费比已攀升至60%，供需矛盾突出。
 

　　其次，玉米市场屡发“肠梗阻”。
 

　　央视财经频道多次报道国内玉米市场“肠梗阻”问题。其中，供需矛盾突出，价格长期“南北倒挂”，优不胜劣不汰，国家宏观调控“捉襟见肘”，“按下葫芦起了瓢”，种植者、贸易商、加工企业、养殖企业多方利益难以平衡。上述问题的根源在于托市政策的调控功能有限，已经不能适应当前的市场节奏。
 

　　再次，财政不堪重负，收储托市腐败事件频发。
 

　　2014/2015和2015/2016两个年度，仅玉米一个品种的临时收储财政支出就在5000亿元以上，这种劳民伤财式的市场调控并不符合政策设计的初衷。另外，在收储过程中，收储方成为最大的受益方，“转圈粮”“国库亏空”等托市粮腐败事件屡见报端，让政府托市政策的公信力受到挑战。
 

　　最后，我国是没有玉米定价权的玉米产销大国。
 

　　WTO协议一定程度上保护了我国玉米市场，使其免受国际市场的冲击，但同时，国内玉米市场也放弃了国际市场的定价权。而且，国内玉米市场独立于国际市场，为进口替代原料提供了机遇，进而出现“国粮”入库、“洋粮”入市的窘况。
 

　　总体来看，粮食定价权是综合国力的体现，为解决以上矛盾，国家已开始对粮食政策进行调整，“与国际接轨，市场定价，价补分离”仅仅是调整的开始。TPP时代到来，我国粮食政策需要做出新的战略调整，玉米临时收储政策亟待改革。
 

　　响应供给侧改革，东北取消临储收购
 

　　一年多的时间里，为响应供给侧改革，粮食市场特别是玉米市场进行了改革，而这些改革措施都是直接针对“中国玉米供需平衡表”做出的调整。下文就来梳理一下改革进程:
 

　　一是释放临时收储政策改革信号。
 

　　2015年7月10日， 农业部公布了《十二届全国人大三次会议第1480号建议答复摘要》，文中提及“关于放开主要农作物农产品价格”，明确表示，对于玉米、大豆、棉花、油菜籽等需求弹性大、产业链条长、国内外市场关联程度高的品种，要注重发挥市场形成价格的决定性作用，通过市场价格信号引导生产，调节供求，促进行业持续健康发展;对于稻谷、小麦这两个口粮品种，应继续坚持最低收购价，但要改变价格刚性上调的市场预期，以更好地发挥市场机制作用，弱化最低收购价政策“保收入”功能，减少农民增收对粮食市场价格上涨的过度依赖，同时统筹运用好价格支持和补贴两个手段，保护农民利益。
 

　　2015年7月30日，国家发改委工作报告中提出，我国将推进临储玉米购销市场化，尽快向社会释放改革信号，合理引导农业生产和市场预期。
 

　　2015年8月5日，农业部在工作报告呼吁下调国储玉米价格，以帮助养猪农户。
 

　　2015年8月25日，国家发改委的消息称，东北临时收储玉米政策大方向已定。
 

　　二是调减玉米种植面积。
 

　　2015年8月27日，农业部发布《政协十二届全国委员会第三次会议第3451号(农业水利类297号)提案答复的函》，提到组织专家编制《“镰刀弯”地区玉米结构调整规划(2016—2020年)》，明确调减范围涉及中国三分之一的玉米种植面积。
 

　　三是改革分步走，首次调降收储价格。
 

　　2015年9月18日，国家粮食局正式出台《关于2015年东北地区国家临时存储玉米收购有关问题的通知》，规定2015年国家继续在东北三省和内蒙古自治区实施玉米临时收储政策，收购期限为2015年11月1日至2016年4月30日，收购价格(国标三等质量标准)为1元/斤。此价格较前一年下降0.11元/斤，为8年来的首次价格下滑。
 

　　四是抵住进口，刺激内需。
 

　　2015年12月，市场消息称，玉米进口配额分配与临储玉米拍卖挂钩，但未有官方公告。
 

　　2016年1月12日，商务部发布2016年第2号和第3号公告，决定自即日起对原产于美国的进口干玉米酒糟发起反倾销和反补贴调查。8月2日，商务部召开了干玉米酒糟反倾销反补贴案听证会。会上，中美双方代表围绕美国干玉米酒糟与国产干玉米酒糟的质量、使用、价格展开讨论。
 

　　2016年9月23日，商务部发布2016年第49号公告，公布对原产于美国的进口干玉米酒糟反倾销调查的初裁，该调查结果对国内玉米需求增长形成利好支撑。
 

　　商务部初步裁定原产于美国的进口干玉米酒糟存在倾销，我国国内干玉米酒糟产业受到了实质损害，且倾销与实质损害之间存在因果关系，并决定对原产于美国的进口干玉米酒糟产品实施保证金形式的临时反倾销措施。根据裁定，自2016年9月23日起，进口经营者在进口原产于美国的干玉米酒糟时，应依据裁定所确定的各公司倾销幅度(均为33.8%)向中华人民共和国海关提供相应的保证金。
 

　　五是明确改革的整体方向。
 

　　2016年1月10日，原中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文在北京表示，当前我国的粮食价格明显高于国际市场，下一步将进行粮食定价机制、补贴方式和收储制度等一系列改革，改革的基本方向是“市场定价，价格和补贴分离”。
 

　　六是细化改革方案，落实种植者补贴制度。
 

　　2016年3月，据《内蒙古新闻联播》消息，东北三省和内蒙古将取消玉米临时收储政策，进一步调整种植结构。国家鼓励生产者随行就市出售，各类市场主体也可以自由入市收购。另外，为保护农民利益，国家将建立玉米生产者补贴制度，同时，安排符合条件的企业入市托底收购。
 

　　2016年4月，据财联社消息，取消临时收储政策后，玉米种植补贴不低于100元/亩。
 

　　2016年4月17日，在“2016中国农业发展论坛”上，陈锡文再次提及玉米收储政策改革，思路是“市场化收购+补贴”。
 

　　七是政策控市，为去库存做准备。
 

　　2016年4月30日，临时收储玉米工作完结，1.2542亿吨的收储量再次刷新纪录。
 

　　2016年5月13日，2012年临时收储玉米定向销售拍卖试水，之后“超期储存”“分贷分还”“销售包干”等政策性拍卖轮番登场，政策性拍卖主导国内玉米市场节奏。
 

　　八是细化改革方案，实施种植结构调整。
 

　　2016年6月1日，农业部、财政部发布《关于做好2016年农业结构调整试点工作的通知》，明确正式启动实施“玉米改大豆”试点。
 

　　九是再次强调、明确改革方向。
 

　　2016年7月19日，国家粮食局《关于加快推进粮食行业供给侧结构性改革的指导意见》中明确了转方式、调结构、去库存、降成本、强产业、补短板的改革方向。
 

　　2016年7月29日，黑龙江省政府出台玉米生产者补贴实施方案。
 

　　2016年8月，中央财政发放第一批种植者补贴，东北三省一区相当于补贴150元/亩。
 

　　十是细化改革方案，改变托市主体。
 

　　2016年8月，农业部产地调研中肯定了今年东北玉米秋粮收购走中储粮、地方性国有粮食收储企业多元化主体入市收购的路子。
 

　　十一是刺激内需，增加出口。
 

　　2016年8月，财政部发布了《关于恢复玉米深加工产品出口退税率的通知》，自2016年9月1日起，将玉米淀粉、酒精等玉米深加工产品的增值税出口退税率恢复至13%。
 

　　2016年9月，市场传闻，政府已向两家企业发放了玉米出口许可证，但尚未见到官方公告。
 

　　总之，上述措施短期内能够见到一定的“供需”改善效果，但这往往是治标之计，而非治本之策。目前的“中国玉米供需平衡表”是靠政府“宏观调控之手”实现的被动平衡，与西方发达国家的“市场自我调节”之间，存在较大差距。要在“市场自我调节”基础上实现“自我主动平衡”，政府还需在治本之策方面做出深层次的努力。
 

　　可从粮食债券、财政补贴、期货等方向推进改革
 

　　经过一系列改革，中国玉米市场期货主力合约价格在一年半的时间里下跌至1400元/吨，其与国际市场玉米价格接轨，国内、国际玉米市场联动性增强。
 

　　国内玉米价格长期看齐国际玉米进口到岸价，进口玉米与国产玉米价差波动区间长期维持在-100元/吨、+100元/吨的区间内。

图为CBOT&DCE玉米指数走势

　　也要看到，玉米市场供需矛盾依然存在。国内市场进入去库存周期，价格在底部区域盘整时间更大程度取决于宏观调控政策，即国家供给侧改革的去库存力度。
 

　　因此，政策改革的序幕才刚刚拉开，政府需要在政策改革上做出更多努力，且需持续若干年。
 

　　对于玉米市场的改革，我们提出几点看法。
 

　　其一，精确去库存。
 

　　合理测算去库存的力度，制定合理化去库存目标，做到精确测算，避免矫枉过正。“政策性”高库存也是增强玉米国际定价权的砝码，利用好这个砝码，可以为我国农产品价格竞争力的提升争取更多时间。
 

　　其二，加速完善农业保险体系。
 

　　一方面要优化目前的保费补贴措施，另一方面要逐步将部分“黄箱”补贴改变为“绿箱”补贴，提高财政支出的利用效率。
 

　　其三，完善粮食债券市场。
 

　　为粮食经营性企业拓展融资渠道、降低融资成本，让粮食经营企业更有计划地生产经营，避免产能过剩。2016年7月8日，星展银行宣布为重庆粮食集团牵头发行 “中新(重庆)战略性互联互通示范项目”下的首个境外人民币债券，我国粮食债券市场的成熟迈出了关键一步。
 

　　其四，充分发挥三农公司的积极示范作用。
 

　　2014年2月12日，中国三农控股有限公司经国家工商行政管理总局正式核名批准，其为三农产业的农产品质量认证、农业企业诚信认证、农业大数据服务、农业供应链金融、农业资源和要素互联网平台服务、农产品电商及交易平台服务起到积极的示范作用。
 

　　其五，降低粮食“政策性”库存的持仓成本。
 

　　合理压缩“政策性”粮食轮入、存储、轮出等环节的费用，避免“政策性”粮食库存“僵化”“陈化”造成的财政浪费。
 

　　其六，成立农产品商品期货稳定基金。
 

　　成立农产品商品期货稳定基金，避免过度投机资金对农产品期货价格指导与发现作用的负面影响，促进农产品商品期货的良性发展。
 

　　其七，改变中储粮的身份和职能。
 

　　改变中储粮“运动员”和“裁判员”的双重身份，改变中储粮托市主体的职能为主要的监管职能。
 

　　其八，激发入市主体活力。
 

　　给予非国有粮食加工、经营企业税收、融资成本的优惠，“藏粮于民”，降低财政托市的负担。
 

　　世界粮食与食物问题专家、美国康奈尔大学博士拉吉·帕特尔在新出版的《粮食战争》中提出了解决中国粮食问题的根本之道，并针对中国的粮食债券市场、财政补贴、期货市场状况给出了合理化建议，值得借鉴。
 

　　综上所述，农产品价格是综合国力的体现，农业供给侧改革不是一句“市场定价，价补分离”就能实现的，需要更多配套措施的支持。中国玉米市场改革任重而道远。